展望解决叙利亚危机的前景

未知   2016-05-17 06:00:55


叙利亚危机的持续发酵不仅影响着中东地区的稳定,也不断催化着全球恐怖主义的发展势头。在以美俄为首的国际社会的强力干预下,叙利亚巴沙尔政府和叙反对派开启了和谈进程。但由于域内外大国博弈错综复杂,叙国内宗教政治对立严重,解决叙利亚危机仍将是一个漫长且反复的过程。

李国富/文


2016年1月29日,联合国秘书长叙利亚问题特使德米斯图拉在日内瓦与叙利亚政府代表团举行会谈,从而拉开新一轮叙利亚各派和谈的序幕。但叙利亚主要反对派方面当天并未露面。图为德米斯图拉(后排右二)当天在与叙利亚政府代表团举行会谈后对媒体发表讲话。

当前,政治解决叙利亚危机已成为了国际社会和舆论广泛关注的一个重大国际问题。持续五年多的战乱,已使叙沦为地区动乱的主要策源地,威胁着欧洲和世界的稳定,使国际社会认识解决叙危机的紧迫感和必要性。2015年11月,“国际支持叙利亚小组”达成了政治解决叙危机的“路线图”,并得到安理会决议确认。

但因叙危机牵涉的各种矛盾错综复杂,问题盘根错节,更重要的是如何解决叙危机将会直接关系到中东地区地缘政治力量格局的重塑,因此,它涉及几乎所有域内外大国在地区的利益。在当前一些主要参与国家的利益和诉求严重对立的情况下,可以预见,政治解决叙危机的日内瓦和谈进程绝不会一帆风顺,而势必是一个反反复复、漫长的进程,同时也是一个各相关方面力量较量和利益妥协的进程。

叙利亚战乱到了“拐点”

始于“阿拉伯之春”的叙战乱至今已六年了。叙战乱后,美欧和一些地区国家出于地缘政治考虑,执意要推翻叙总统巴沙尔政权,或对叙战乱采取放任的态度,或暗中推波助澜,从而使叙战乱持续不断。据不完全统计,叙战乱已使约27万叙平民百姓死于非命,伤及人数超百万;[1]约480万民众沦为国际难民,上千万民众背井离乡成为国内难民;[2]经济损失更是无法评估。同时,持续的战乱还为滋生恐怖主义和极端势力培育了沃土。现在的叙利亚已成为国际恐怖主义组织“伊斯兰国”(达伊希)的老巢,吸引着成千上万来自世界各地前来参战的“圣战者”。叙持续战乱产生的叠加外溢效应不仅威胁着地区的稳定,还在快速地向欧洲以及世界各地蔓延,已成为了影响地区和世界稳定与和平的主要策源地。2015年,“叙难民潮”对欧洲的冲击,欧洲频发暴恐事件和俄罗斯参与叙反恐军事行动使叙战乱局势到了“拐点”,改变了叙战乱局势发展的轨迹。

一、叙“难民潮”[3]已严重侵蚀着欧洲引以为傲的“一体化进程”和长期标榜的“人权”“民主”等价值观,加剧了欧洲社会的各种矛盾

近年来,南亚、中东和北非地区持续战乱,形成了大量难民,因地理相近,使欧洲首当其冲地承受着大量难民涌入的压力。2015年,据联合国难民署和国际移民组织统计,经由地中海和陆路前往欧洲寻求庇护的难民和移民总数超过100多万,是欧洲自二战以来经历的最严峻的难民危机。欧洲近年来状况不佳,经济复苏乏力,通货紧缩;失业高企,公共债务居高不下,尤其是欧洲的一些“前线”和“中转”国家深陷债务危机,财政捉襟见肘,寅吃卯粮。面对着汹涌而来的难民潮,这些国家也顾不得“人权”、“自由”等原则,纷纷建起阻止难民涌入的铁丝网和隔离墙。《申根协议》曾被誉为是欧盟一体化进程的重要成果和标志,但自2015年以来,申根区26国已有德国、奥地利、法国、瑞典、挪威、丹麦和比利时等国先后恢复了临时边境检查。这些措施不仅使欧盟一体化进程遭受严重挫折,同时还加剧了欧盟成员国内部矛盾,使欧洲各种疑欧、脱欧势力抬头。

二、“伊斯兰国”在欧洲频频发动的恐怖袭击事件使反恐成了欧洲安全、外交和政治最优先考虑的重点

据欧盟刑警组织估计,在中东地区接受训练后返回欧洲的欧洲公民数量在3000—5000人之间,“欧洲正面临着十年来最大的恐怖主义威胁”。日趋严峻的安全局势,使欧洲各国草木皆兵,纷纷采取了最严厉的防范措施,结果加剧了欧洲原本就紧张的种族和族群矛盾,使欧洲政治“向右转”、民粹主义上升,欧洲再也不能置身于干预中东北非国家带来的动乱之外了。

三、俄罗斯在叙打击“伊斯兰国”的军事行动,使政治解决叙危机成了“唯一可行”的选择

无论出于何种考虑,在客观上,俄罗斯军事介入叙战乱产生的结果是在重创“伊斯兰国”等恐怖组织的同时,逆转了巴沙尔政权的败势。在俄罗斯空中支援下,叙政府军对恐怖组织频频发动反攻,收复大量失地,重新控制了战场的主动权。在美国不愿意大规模军事干预叙的大背景下,面对强大的俄罗斯军事力量,一些地区大国也只能是心有余而力不足,试图通过军事手段推翻巴沙尔政权的计划落空。更严峻的现实是,如反对派武装不参加和谈,还有被彻底打败的可能。

叙利亚危机进入了政治解决的新阶段

叙危机叠加外溢效应和国内战局的变化促使美俄再次联手推动政治解决叙危机。2015年11月14日,在美俄共同主导下,由三大国际组织、安理会“五常”等17国[4]组成的“国际叙利亚支持小组” 外长会议首次在日内瓦认真地讨论了解决叙危机问题。在美国的坚持下,伊朗作为地区大国第一次应邀参加会议,使这次会议成了叙战乱以来国际社会就叙问题召开的最具代表性、最权威的一次会议。

经过激烈的交锋,会议在政治解决叙危机问题上达成了具有里程碑意义的重要共识,为叙政治过渡确定了指导原则,制定了政治过渡期的路线图和时间表:具体为叙政府与反对派自2016年1月初启动和谈,并在6个月的期限内成立一个可信、包容和非宗派的权力机构,为起草一个叙新宪法确定日程表和进程。在之后18个月内,根据新宪法,叙民众在联合国的监督下举行自由公正的大选。值得注意的是,该重要共识并没有提及叙总统巴沙尔的去留问题,这被认为是美俄间达成的重要妥协。此外,“国际叙利亚支持小组”还明确支持叙政府和反对派在《日内瓦宣言》的基础上、在联合国为过渡采取最初步骤后,立即着手实施全国范围内停火。但停火不适用“伊斯兰国”和“努斯拉”阵线或任何被该小组认定的恐怖主义组织。约旦将在联合国的支持下进行对恐怖主义组织的甄别工作。2015年12月18日,安理会一致通过了解决叙危机的第2254号决议(2015),确认了政治解决叙危机的“路线图”和所达成的“共识”。联合国秘书长叙利亚问题特使德米斯图拉宣布叙和谈将于2016年1月25日开始。

为整合四分五裂的叙反对派与政府进行谈判,2015年12月10日,沙特邀请了部分叙反对派成立了总部设在利雅得的“叙利亚反对派和谈领导机构”。由于土耳其的坚决反对,叙库尔德反对派武装被排除在外。刚刚成立的叙反对派和谈领导机构对参加和谈提出一些先决条件:叙政府军停止轰炸和解除对一些地区的围困,允许国际人道主义援助物资进入这些地区,释放被政府关押的反对派人员。沙特和土耳其支持反对派的立场,土耳其总统埃尔多安甚至称,如不能实现停火,叙反对派参加谈判是“背叛”前线的战士。因叙反对派提出的先决条件,使启动和谈的期限一拖再拖。后在美国的压力下,叙反对派搁置了参加和谈的先决条件,从而使叙政府与反对派就政治解决叙危机的首轮和谈终于在2016年1月底正式开始。叙和谈是间接谈判,由德米斯图拉特使分别与叙政府代表和反对派代表进行了会谈。在首轮和谈中,双方就国际社会关注的向围困地区民众提供人道主义援助达成了一些共识。

2月12日,在“国际叙利亚支持小组”第四次外长会议上,有关各方在向叙民众提供人道主义援助,在叙暂停敌对行动问题上取得了重大进展。但因缺乏有效的监督,叙各派间的战斗并没有停止。2月22日,美俄就叙停火细则和监督机制达成协议,于27日零时正式生效。美俄成立了由两国联合负责的停火监督小组,要求叙各武装派别须向美国或俄罗斯停火监督小组申请停火,并同意参加和谈。俄罗斯明确表示将停止对申请停火的各武装组织的空中打击。言下之意,对那些在停火生效之日前还没有提出申请停火的武装组织,俄罗斯将其视同被安理会认定的“伊斯兰国”、“努斯拉”阵线等恐怖组织一样,作为打击的目标。2月26日安理会通过决议核准该停火协议。在美俄强势压力下,叙政府和30多个叙反对派武装先后提出了停火申请,从而使叙战乱五年多来大部分地区实现了相对“和平”的状态。

自叙和谈启动以来,联合国叙利亚问题特使德米斯图拉虽分别与叙政府代表和反对派代表举行了多轮会谈,但进展甚微,没有取得任何实质性的突破。其中最大的障碍是巴沙尔总统的去留问题。反对派坚持,任何解决叙危机的方案都应明确巴沙尔必须下台;叙政府则坚持,巴沙尔总统是不可触碰的红线,巴沙尔总统未来命运不在谈判范围之内。在和谈陷入僵持的同时,叙政府与反对派武装交火的事件也在不断增多。双方在争夺具有战略意义的阿勒颇地区战斗日趋激烈,但双方目前还都没有明确表示要放弃和谈。打打谈谈,以谈为主,以打为辅,可能会成为叙目前局势发展的一个常态。

解决叙利亚危机的前景

政治解决叙危机现虽已日益成为国际社会的共识,但其解决前景并不明朗,发展仍诡谲多变。在过去五年多的时间里,持续战乱的叙利亚就像一个巨大的黑洞,将几乎所有域内外大国和各种势力和思潮卷入其中。如何解决叙问题,尤其是巴沙尔的去留问题早已超出了叙自身的范围。在很大程度上,它已被视为决定未来中东地区地缘政治格局的重要变量,涉及地区各国间政治、教派力量的重塑,相关国家安全环境的构建,更关系到域外大国在地区势力范围的消长,同时还影响着国际社会“反恐”斗争的走势。在此大背景下,叙政府和反对派虽是和谈的当事方,但对和谈起决定性影响的则是它们各自身后的域内外大国。尤其是反对派,他们自身的生存在很大程度上要仰仗着外部的支持。

目前,在叙问题上,域内外大国形成了以俄美为首的“挺巴(沙尔)”和“倒巴”两大阵营,前者主要是俄罗斯和伊朗;后者主要有美欧、沙特和土耳其等。但仔细观察后发现,在两大阵营中,域外大国与地区大国在叙问题上,尤其是在巴沙尔去留问题上因利益差异,在态度上还是有细微的区别。

当初,美欧认定巴沙尔政权在“阿拉伯之春”大潮的冲击下,会像摧枯拉朽一样很快垮台。因此,为树立支持“自由”、“民主”的形象,挤压俄罗斯和伊朗的战略空间,美欧纷纷宣布巴沙尔“失去了合法性”,大力扶植叙反对派。但叙局势并没有按照他们的意愿发展,反对派武装不成气候,恐怖主义借机猖獗肆虐,更可怕的是叙持续动乱的叠加外溢效应正严重威胁欧洲的安全与稳定。美欧在叙问题上已成骑虎之势,既定对叙政策难以为继,说出的话又不能咽回去,只能调整策略,采取灵活务实的政策。目前,美欧在巴沙尔必须下台的立场虽没有松动,但已不再坚持巴沙尔在过渡期下台,而是争取在此问题上与俄罗斯达成双方都能体面接受的方案。为此,美欧近期频频地向俄罗斯发出信息,而俄罗斯给予了积极回应。俄罗斯因乌克兰问题与美欧关系紧张,受到美欧制裁,经济困难,有与美欧改善关系的需要。应该看到,叙虽对俄罗斯有重大战略利益,但并不是核心利益,如能保持住其在叙主导地位,俄罗斯是愿意在叙问题上与西方大国展开博弈的。耐人寻味的是俄罗斯军事介入叙巩固了巴沙尔地位,但同时也并不愿意看到反对派被彻底打败,似乎更愿意将叙问题作为一个能兼顾美欧利益又能与美国互动的平台。近期,俄美在叙问题上越来越密切的合作似乎正好印证了上述的猜测。

在两大阵营中,地区大国在解决叙问题上,尤其是对巴沙尔去留上的立场根本对立,至今并无任何松动的迹象,已成为叙和谈尚无任何突破性进展的主要障碍之一。相比域外大国而言,地区大国目前已在叙“零和”游戏的恶圈中陷得太深,回旋余地有限。叙在伊朗地区安全战略中有着不可替代的作用,被伊朗视为核心战略利益。为保住巴沙尔政权,伊朗在叙可以说是不遗余力,投入大量财力、物力、甚至包括派出革命卫队和盟友“真主党”参战,死伤多达近万人。因此,保住巴沙尔或确保一个亲伊朗的叙政权是伊朗在叙问题上的底线。反之,沙特视伊朗为最大外部威胁,推翻巴沙尔可削弱伊朗势力,将伊朗排挤出阿拉伯心脏地区,提升沙特安全保障和政治威望,从而改变双方竞争态势,这种机遇对沙特来说是可遇不可求,因此沙特是志在必得。由于对叙局势的误判,土耳其总统埃尔多安已将土耳其带入了困境,并付出了沉重代价。可以说,埃尔多安已将自己的政治前途与巴沙尔去留捆绑在了一起,在此问题上,他已没有退路。地区大国的能量在于他们既能有效地牵制域外大国的互动,同时还可直接影响叙局势的发展。因此,如没有地区大国的互动,叙问题是难以解决的。

2016年2月,可能是预感到叙目前和谈的艰难性以及各方立场难以妥协,美国国务卿克里表示,如果和谈失败,美国将执行包括分离叙在内的“B计划”。克里虽没有进一步阐述“B计划”详情,但有媒体认为,美国的“B计划”是将叙各政治势力控制的区域分成四个部分:叙政府控制的地区,库尔德人控制的地区,叙反对派控制的地区和“伊斯兰国”控制的地区。引人关注的是,在克里提出分离叙的“B计划”不久,俄罗斯副外长里亚布科夫(Sergei Ryabokov)出人意料地宣称,如联邦制模式在叙有效,叙利亚可成为联邦制国家。美俄几乎同时对叙目前和谈的模式提出了替代方案,虽然尚无证据表明美俄就此问题私下达成了某种秘密协议,但可以肯定的是两国事先是经过探讨的。尽管叙反对派和巴沙尔总统分别拒绝了联邦制,但考虑到叙目前的现实情况,在经过五年多战乱之后,叙已难以回到战乱之前的国家状态。因此,联邦制不失为解决叙危机的一个选项。

目前看来,叙危机的解决将会是一个漫长的、反反复复的进程。它不仅需要域外大国的互动,还需要地区大国互动,在互动中寻找双方的共同点,兼顾各方的利益,从而实现“双赢”。在解决叙问题上,“零和”思维、赢家“通吃”是难以实现的。解决叙利亚危机更需要“耐心、时间和智慧”。

(作者系中国国际问题研究院中东问题研究中心主任,研究员)

(责任编辑:苏童)

[1] 自2011年3月以来,叙利亚战乱造成平民伤亡人数无确切统计,各种报道对叙利亚民众的死亡人数统计差距很大,从25万人、27万人不等,甚至还有报道达到47万人。

[2] 据联合国难民署统计,五年多战乱已迫使480万叙利亚人逃往他国,沦为难民,其中土耳其最多,约270万,黎巴嫩超过100万,约旦、伊拉克和埃及也分别接纳了60万、25万和12万叙利亚难民。http://news.xinhuanet.com/ world/2016-03/31/c_128849933.htm.

[3] 涌入欧洲的难民来自诸多国家,其原因也各不相同,但具有代表性的是来自叙利亚战乱的难民。http://www.sxsm.com.cn/whpd/rw/201510/ t20151026_150028.html.

[4] 三大国际组织是:联合国、欧盟和阿盟。17国分别是:美、英、法、中、俄、德国、意大利、沙特、土耳其、埃及、约旦、阿联酋、伊朗、伊拉克、卡塔尔、阿曼、黎巴嫩。

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