尼日利亚面临的挑战与策略选择

未知   2016-05-17 06:01:21


在油价大跌与极端暴恐势力的双重打击下,尼日利亚这一非洲最大的经济体面临着经济和安全方面的双重挑战。2015年5月,尼日利亚新总统布哈里上台执政后,在反腐和打击恐怖势力上取得诸多突破和成绩。但尼日利亚要真正实现经济多元化发展和构建良好的安全环境,仍有很长的路要走。

李文刚/文

尼日利亚是非洲人口第一大国和最大产油国,凭借在地区政治、经济、文化、和平与安全领域的影响力,素有“西非巨人”之称。在迈向现代民族国家的进程中,尼日利亚取得了不少成就,但也面临诸多挑战,当前挑战集中表现在经济和安全方面。在油价暴跌的压力下,政府财政捉襟见肘,经济多元化举步维艰。2015年5月,布哈里就任总统后,密集出访的核心议题均与经济和安全有关。执政近一年,布哈里政府应对挑战的努力初见成效,国内安全形势趋好,经济多元化被提上日程。布哈里不久前对中国的访问为尼日利亚带来新机遇,双边战略伙伴关系将上新台阶。

经济多元化任重道远

2013年,尼日利亚经济总量超过南非,跃居非洲第一大经济体。但是,过度依赖原油出口,粮食不能自给、工业化停滞不前,社会问题日益突出,给经济带来严峻挑战,大力推进经济多元化和深度转型迫在眉睫。

经济结构失衡弊端频现。20世纪70年代石油经济兴盛后,尼日利亚的命运很大程度上与原油出口捆绑在一起,政府收入的70%以上、几乎全部出口收入都靠石油。一方面,石油财富源源涌入,尼日利亚迅速暴富,但是绝大部分财富掌握在少数“食利”阶层手中,腐败、铺张浪费、不劳而获现象非常普遍。另一方面,其他产业受到忽视,最终导致经济结构失衡,粮食依靠进口。此外,石油业并不能提供多少就业岗位,大量尼日利亚人只能“望油兴叹”。国际油价下跌,尼经济结构性缺陷便暴露无遗,靠石油繁荣支撑的经济陷入困境,政府收入大幅缩水,外汇短缺,不少项目被迫搁浅。由于缺乏燃料、电力和外汇,经济陷入停滞,2015年经济增长率仅为2.8%,预计2016年会继续下滑。

粮食不能自给成尼日利亚心头之痛。尼日利亚土地广袤,人口众多,农业人口占全国总人口的70%。独立头十年,农业是经济支柱,产值占GDP比重达65%,农产品出口占总出口的70%。石油经济繁荣后,农业遭到严重忽视,加之生产方式仍以小农经济为主,耕作粗放,劳动工具简单,缺乏必要农用物资、机械及农药,农业产值在国民生产总值中所占比重出现下滑,每年需要花费大量外汇进口粮食等农副产品。几年前,政府出台农业补贴计划,在财政宽裕的情况下,补贴农民购买种子和化肥,农业得到较快发展,占GDP比重上升到24%。当前政府财政收入出现较大缺口,难以兑现对农民的补贴,直接影响到他们的生计问题。对于拥有1.8亿人口的尼日利亚来说,农业重要性不言而喻。尼日利亚的发展道路,不是从农业国转变为石油出口大国,而首先应该是能转变为解决自身吃饭问题的农业大国。

雄心勃勃的工业化停滞不前。独立后,尼历届政府对工业化投入不菲,制订了宏伟的工业发展策略和若干国家发展计划,工业化成政府头等大事。依靠石油财富,工业化曾得到迅速发展。但贪大求全、铺张浪费、重复建设、效率低下、腐败盛行等问题随之出现。在油价下跌、经济困难时期,许多项目虎头蛇尾,建立完整工业体系的设想被束之高阁。电力供应不稳定、基础设施落后、多重征税及政策缺乏连续性已成为阻碍工业增长的主要因素。例如,纺织行业曾吸纳32万人就业,如今只剩3万人,已有145家企业倒闭,主要原因就是资金不足、电力短缺、物流运输成本高以及纺织品走私的冲击。布哈里已指示相关部门制定振兴制造业政策,创造就业。

“有增长无发展”加重社会问题。在高油价时期,尼经济保持十年高速增长,但其自身特点决定了不容易创造更多的劳动岗位,经济发展成果未能惠及民众,贫富分化和青年人失业问题十分突出。近年来,尼“每天1美元”贫困线下的民众比例高达70%。东北部自然条件本身就差,发展缓慢,加之被忽视,成为全国最贫困、极端势力活动最猖獗的地区。“博科圣地”在此肆虐多年,破坏力惊人。随着反恐取得积极进展,最紧迫的就是加大资金投入力度,帮助难民重建家园。

布哈里强调的经济多元化并非新事物,此前历届政府都提出过诸如“绿色革命”、扩大非石油部门的计划,并取得了一些进展,但并未从根本上扭转经济结构不平衡和吃饭、燃油依靠进口的窘境,更没能解决“有增长无发展”问题。非洲从来都不缺规划,缺的是执行规划的决心和力度,缺的是资金、人才和技术。在布哈里看来,经济改革迫在眉睫,不是因为油价现在低至每桶45美元以下,在油价超过每桶100美元的时候,大多数尼日利亚人依旧生活贫困。他追求的是将那些被遗忘的群体纳入到包容性发展之中,让他们从经济增长中受益。只有严肃认真、持之以恒地推进经济多元化,才能减轻日益严重的社会问题,有助于尼日利亚的长治久安。

安全挑战错综复杂

经济社会发展需要良好的安全环境。对非洲国家来说,这一点弥足珍贵,不少国家都曾饱受政局动荡、民众颠沛流离之苦,教训非常深刻。当前,非洲大陆总体稳定,但非传统安全,特别是宗教极端势力,在一些国家比较突出。尼日利亚面临的安全挑战主要包括:北部的“博科圣地”问题;南部尼日尔河三角洲的反政府武装。此外,北部什叶派“尼日利亚伊斯兰运动”和南部几内亚湾海盗也值得关注。

宗教极端势力需综合应对。20世纪80年代初,尼日利亚北部就出现伊斯兰激进势力的活动,在卡诺、卡杜纳等地造成大量人员伤亡。当前“博科圣地”问题是尼国内社会问题日积月累、北非动荡,宗教极端势力在西亚非洲地区一度高涨共同作用的结果。“博科圣地”宣扬“西方教育是罪恶”,打着伊斯兰旗号,企图在北部建立伊斯兰国。2013年6月,尼政府将“博科圣地”定性为恐怖组织。2014年5月,联合国将它列入国际恐怖组织名单。2014年以来,“博科圣地”频频制造暴恐,成为当前尼安全最大威胁。特别是2014年4月,“博科圣地”在尼东北部一所学校绑架200多名女生,引发全球广泛关注。东北地区本来就是经济社会发展最为落后的地区,持续的动荡不安让当地民众生活在水深火热之中。“博科圣地”成员还不时流窜到邻国喀麦隆、尼日尔、乍得和贝宁,造成尼与邻国的边境贸易不得不经常暂停。

2014年,乔纳森政府加强了同邻国和国际社会的反恐合作,但随着大选的临近,尼安全形势却进一步恶化,总统大选被迫延期六周。反恐不利成为乔纳森政府的短板,也是其谋求连任败北的原因之一。饱受煎熬的尼日利亚人期盼一位强人来战胜“博科圣地”,前军政权领导人布哈里再次登上政治舞台。无论在竞选阶段,还是就职演说中,布哈里都强调会根除“博科圣地”。他指示军方将军事指挥控制中心前移至“博科圣地”活动最猖獗的东北部,就职伊始便出访邻国尼日尔和乍得,寻求共同打击跨界恐怖主义。2015年6月的非盟25届峰会上,布哈里重申“博科圣地”已成为一个地区性问题,呼吁全非洲的关注和应对。在多国反恐部队的打击之下,2015年年末,布哈里宣布“博科圣地”已从技术层面被打败。联合国和非盟对此表示赞赏,呼吁国际社会加大对尼反恐的支持力度。

从应对“博科圣地”的前景看,形势依然严峻,毕竟遭绑架已两年的219名女生的行踪还不得而知,其命运时刻牵动着国际社会的神经。此外,溃退中的“博科圣地”不断变换手法,反恐愈发复杂化。从长远看,要解决“博科圣地”问题,需综合应对。尼和国际社会要做到以下几点:继续保持军事打击力度;着力缓解社会突出问题;改善民生,特别是大批年轻人的失业问题;加强宗教去极端化;扩大地区和国际合作。

尼日尔河三角洲的稳定要靠发展。尼日尔河三角洲地区是石油主产区、众多少数民族聚居区和非洲重要湿地生态区。长期以来,产油区少数民族以生态环境遭污染、经济社会发展被边缘化为由,与跨国石油公司和尼政府的矛盾和冲突时有发生。一些反政府武装组织经常绑架石油工人勒索赎金、盗油、破坏石油管线和设施,要求分享更大石油收益,尼原油生产经常被中断。由于油价持续暴跌,以前靠回报丰厚的盗油、走私为生的人无利可图,成为新的不稳定之源。另外,政府石油收入大幅减少后,对反政府武装人员实施大赦计划所需要的资金无法得到保障,一度趋稳的三角洲局势又现新一轮动荡。2016年4月,破环输油管道的活动非常猖獗,造成尼国家电网系统两周内数次瘫痪,尼因输油管道遭破坏,每天损失的原油高达25万桶。布哈里表示,要像打击“博科圣地”那样对付这一行为,副总统奥辛巴乔在视察输油管遭破坏现场后表示,政府可能组建一支专职维护输油管道安全的部队。此外,尼日利亚海军近期也加大了在三角洲地区的巡逻,加大了对油气设施的保护,并摧毁了大量非法炼油设施。

尼日尔河三角洲地区的动荡说到底还是发展问题,要通过发展去解决。尼日利亚政府需保护当地居民赖以生存的水及渔业资源,改善基础设施,发展教育医疗卫生事业,对青年人进行培训,创造更多就业机会。跨国石油公司应积极履行企业社会责任,保护当地的碧水蓝天。此外,控制小武器泛滥,改善政治生态环境,防止政客操纵武装组织达到政治目的,这些方面也非常关键。

中尼合作为尼带来新机遇

中尼两国自1971年建交以来,双边关系发展一直比较顺利。特别是在2005年建立战略伙伴关系以来,中尼关系得到长足发展,硕果累累,已成为中非关系中最重要的双边关系之一,堪称发展中大国关系的典范。目前,尼日利亚是中国在非洲第一大海外工程承包市场、第二大出口市场、第三大贸易伙伴和主要投资目的地国。中非合作论坛约翰内斯堡峰会为中非关系的全面升级做出了规划,中非双方正在就具体政策的落实保持着密切接触。在此大背景下,布哈里访华恰逢其时。

高层互访夯实合作政治基础。应习近平主席的邀请,2016年4月11—15日,布哈里对中国进行了正式国事访问。这是布哈里总统首次访华,也是中非合作论坛约翰内斯堡峰会后第一个访问中国的非洲国家元首。访华期间,布哈里分别同习近平主席、李克强总理和张德江委员长进行了会谈,参加了中尼产能与投资合作论坛,并赴上海、广州考察。布哈里继承了前几任总统奥巴桑乔、亚拉杜瓦、乔纳森访华的传统,在两国建交45周年访华,对双边关系意义重大。江泽民主席、胡锦涛主席以及李克强总理也都访问过尼日利亚,此次以高规格接待布哈里来访,显示中国高度重视与尼日利亚的关系。布哈里访华期间,两国元首决定共同推动中尼战略伙伴关系迈上新台阶,为双边关系的发展定下了基调。

经济多元化获中国肯定和积极回应。布哈里在踏上中国之行前表示,尼日利亚不能错过与中国加强经贸合作给尼提升自身经济社会发展的巨大机会;同时希望中国之行将帮助他解决基础设施建设方面的赤字问题。习近平主席肯定了经济多元化是尼日利亚正确的发展道路,表示“中方愿优先支持尼方破解基础设施滞后、人才不足、资金短缺三个制约尼工业化和农业现代化的瓶颈”,可以说是解了尼日利亚的燃眉之急。李克强总理的回应更为具体:中方愿将铁路、公路、水电站等基础设施建设作为中尼合作的龙头;大力开展产能合作,助力尼日利亚工业化;扩大农业技术转让和农业投资,航空、矿业、金融领域的合作。这些都是布哈里访华清单中的重头戏,与其多元化的需求高度契合。此外,两国元首还见证了基础设施、产能、投资等六个合作文件的签署。中尼产能与投资合作论坛为中尼企业合作搭建了高效便捷的平台。

中国助力尼破解三大瓶颈。为帮助尼日利亚摆脱经济改革面临的困境,中国决定向尼提供60亿美元贷款,用于基础设施建设;将尼赴华留学生人数由每年100人增至700人,并另外每年提供1000人接受中国提供的职业技术培训;提供1500万美元,用于援助尼全国建设50个农业示范园。中尼两国是大国,这些措施堪称大手笔,而且实实在在,是中国“真、实、亲、诚”对非政策理念及正确义利观的具体体现,也是2015年12月习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出的“十大合作计划”在尼的具体体现。这些措施的顺利实施将有助于尼日利亚提升自主发展能力,增加就业,改善民生。

要使访华成果得到顺利落实,需要中尼双方共同努力,但尼日利亚首先要提供一个稳定、安全、友好的合作环境,这对吸引更多外资非常关键。布哈里重申遵守前任政府与中国公司签署的铁路、公路、水电站项目的合同,保证了政策的连续性。对于外界普遍关心的安全问题,布哈里表示会增加投入,加大打击“博科圣地”等极端势力。为改善投资环境,尼日利亚也开始着手修改工业、贸易和投资方面的法律法规工作。这些都是保证中尼合作有序、安全、可持续的必要条件。

当然,尼日利亚面临的问题不可能在一夜之间就能得到解决,对此要有清醒认识和风险防范意识,但布哈里执政一年的反恐和反腐表现让人们有理由对这个非洲大国充满期待。尼日利亚如能成功转型,走可持续、包容性发展道路,对于非洲国家的示范作用将会非常显著,有望成为非洲经济发展的主要动力之一,对中非关系也将起到积极的引领作用。

(作者系中国社科院西亚非洲研究所社会文化室主任,副研究员)

(责任编辑:魏银萍)


2015年5月29日,在尼日利亚首都阿布贾,尼新总统布哈里(中)在就职典礼上向支持者致意。


尼日利亚面临严峻的安全挑战。2016年2月9日,尼日利亚东北部自杀式袭击造成近60人死亡。

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