巴西当前政治困局的根源及影响

未知   2016-05-17 06:01:25


4月17日,巴西众议院通过了弹劾总统罗塞芙的议案,面对这样一场严重的执政危机,罗塞芙政府将如何应对?为什么涉嫌腐败的国会势力可以通过弹劾手段剥夺经由民主选举产生的、没有证据显示涉嫌腐败的总统的权力?在巴西困局的背后,又有哪些制度原因值得我们深思?

牛海彬/文


巴西众议院2 0 1 6年4月17日投票表决,通过了对总统罗塞芙的弹劾案。这是巴西总统罗塞芙在首都巴西利亚出席会议的资料照片。

4月17日,巴西众议院以超过三分之二的多数票(513票中的367票)通过了弹劾总统罗塞芙的议案,为弹劾案进入联邦参议院审理阶段铺平道路。参议院将于4月底成立特别委员会监视弹劾证据和提出是否弹劾审理的建议。如果特别委员会建议弹劾审理,参议院将于5月中旬前后就是否进行弹劾审理进行投票。若届时以简单多数通过弹劾审理,副总统特梅尔将在其后至多180天内代理总统职务,直到弹劾审理最终判决结果达成。如果本次弹劾最终成功,罗塞芙将成为1992年科洛尔总统之后首位被弹劾的巴西总统,并在被弹劾后的八年内不得竞逐选举性职务。

政治困局的表现与根源

在西方的民主政治框架中,最高行政领导人的地位稳固程度因议会制和总统制而有所不同。议会制领导人的地位稳固程度较差,常常会因为党内分歧、执政党联盟变动等发生领导人更迭,比如日本的“十年九相”、澳大利亚首相近年来的频繁更替等,但这种情况通常不会导致政治危机。总统制领导人的执政地位较议会制更为稳固,比如美国自建国以来发生总统弹劾的次数颇为有限,虽然也会出现府会掌握在不同政党手中的分立政府局面,但按任期换届选举是常态。巴西当前的总统弹劾案在总统制国家中并不常见,这也是罗塞芙强调总统制下其作为民选总统权力合法性的重要原因。然而,与美国基于两党制的总统制不同,巴西的总统制运行环境是多党制,多党在议会的政治组合变动不居,导致巴西总统权力稳固程度远逊于美国总统。虽然巴西总统是经由人民选举产生的最高行政领导人,但赢得国会的支持常常需要仰赖多党组成的执政联盟。多党执政联盟的变动性较大,从而使得维护与国会的良好关系成为执政绩效的重要条件。

维持总统与国会之间的良好关系这一执政条件在罗塞芙任内受到弱化。经历了为民主和自由而奋斗的游击战和牢狱考验、担任巴西石油公司总裁以及劳工党政府重要阁员的罗塞芙总统以技术官僚著称,而不是长袖善舞、平衡协调和周旋各方的政治家。罗塞芙总统处理与国会关系的能力一直备受各界质疑,其最严重的后果是在其第二任期内的经济政策难以获得国会的认可,从而形成政治意志难以落地的窘境。虽然罗塞芙总统被国会弹劾的官方理由是她动用国有银行金融资源掩盖财政赤字为其2014年连选连任提供帮助,这被认为违反了财政责任法,但在众议院议员表决时的发言中很少有议员谈到这一理由,而是更多涉及其他方面。

事实上,在“洗车行动”之前的2005年发生的“每月巨额津贴案”已经暴露出总统与国会关系矛盾的端倪。2012年被称为世纪审判的“每月巨额津贴案”判决涉及卢拉时期巴西总统府办公厅主任迪尔塞乌、前劳工党主席热诺伊诺在内的高官。虽然卢拉总统没有受到该案的牵连,但该案的实质从巴西公共资金中拨给各政党国会议员的津贴,以便他们在重要议题上投票支持政府。卢拉否认他对该案知情但代表劳工党公开道歉,并在任内没有深究这一腐败案,从而维系了政府与国会的合作关系,这是其执政能够顺利推进的重要条件。罗塞芙上任后重拳反腐,该案于2012年得以最终判决。但大批劳工党高层干部入狱导致罗塞芙政府形象受损,而且恶化了罗塞芙政府与国会的关系。在众议院发起罗塞芙弹劾案中发挥关键作用的议长库尼亚事实上面临着多项腐败指控,他试图利用弹劾案与罗塞芙政府讨价还价,但罗塞芙政府拒绝了他的要求。从库尼亚拒绝最高法院法官以违反财政责任的理由弹劾副总统特梅尔的请求,而接受以同样理由弹劾罗塞芙总统的事实中即可看出国会与罗塞芙政府的紧张关系更多基于政治理由。

除了罗塞芙政府处理与国会关系失当、基于政党分肥的执政联盟破裂之外,巴西近年来经济表现严重乏力、腐败调查冲击政坛格局也是罗塞芙政府政权不稳的重要原因。罗塞芙之所以在2012年开展世纪审判力度的反腐而没有引发政治危机,且在2014年以微弱优势赢得选举,很重要的原因是当时经济表现尚可、没有出现大幅经济衰退。2015年巴西经济大幅衰退 3.8%,成为该国25年来最严重的衰退。巴西央行3月报告预测2016年巴西经济将衰退 3.5%,这较之前衰退 1.9%的预测更为严重。经济衰退的现实和前景伤害了国民的就业机会,降低了国民的生活水准,危及政府社会福利支出的水平与信誉,打击了企业界的投资信心,辅之以巴西石油公司为主的“洗车行动”的政治腐败,严重伤害了罗塞芙政府的执政合法性。巴西石油公司在2014年被曝高管层结成贪腐集团,利用外包工程大肆收受贿赂,将贿款作为政治献金输送政党。巴西石油腐败案涉及巴西主要政党各层级的政要,而罗塞芙政府坚持深入调查腐败的立场进一步削弱了执政联盟的团结。腐败案的深入揭露引发了人民对政府的不满,虽然罗塞芙遭弹劾后的继任者深陷腐败丑闻,但民众求变的心态成为主要的诉求。罗塞芙总统的支持率在2015年一度跌至个位数,近来维持在10%的低水平。政治矛盾、经济衰退和民心动摇相互交织,从根本上动摇了罗塞芙政权的稳定性。

政治困局的走向与影响

面对这样一场严重的执政危机,罗塞芙政府表态将战斗至最后一刻。在众议院投票支持将弹劾案送入参议院审理之后,罗塞芙总统试图在最高法院、参议院和街头三条战线开展努力以图力挽狂澜。罗塞芙政府总检察长曾在众议院全体投票之前请求最高法院延迟投票进程,但该请求被驳回。最高法院虽有劳工党任内晋升的大法官,但最高法院的独立性在罗塞芙任内有很大提升,而且整体上拒绝卷入政治纷争,这使得罗塞芙很难在最高法院获得有利于她的实质性帮助。根据巴西法律,针对联邦议员和高级政府官员的指控只能由最高法院提起诉讼和裁决,通常会持续数年乃至不了了之,因此涉嫌腐败的国会议员很可能能够安然无恙地推动弹劾进程。参议院主席属于脱离执政联盟的巴西民运党,该党已宣布不再支持罗塞芙总统继续执政。《圣保罗页报》的民调显示,巴西联邦参议院可能已经获得支持弹劾审理罗塞芙所需的简单多数,81名参议员中的48名表示准备投票支持弹劾审理,罗塞芙在参议院阻止弹劾审理的难度很大。弹劾的支持者和反对者诉诸街头的策略并不明智,这不仅将进一步撕裂社会,而且容易进一步恶化经济环境和出现暴力冲突。此外,巴西2014年大选的公正性也面临调查,如果证实罗塞芙动用巴西石油公司贪腐资金助选,这次大选的结果可能会被宣布无效,进而需要提前进行新的大选。综合上述分析,罗塞芙政府的执政前景颇为暗淡。

尽管罗塞芙总统用“政变”一词来描述当前的弹劾进程,并获得了外界一定程度的认可,但本次富有争议的弹劾进程程序上却基本符合巴西的宪政制度安排。罗塞芙总统及其支持者不能理解和接受的是为什么涉嫌腐败的国会势力可以通过弹劾手段剥夺经由民主选举产生的、没有证据显示涉嫌腐败的总统的权力。造成这种吊诡局面的原因不但存在于巴西政治制度的设计之中,也包括罗塞芙政府治下多重深刻危机的持续发酵。巴西的制度设计有利于权势阶层维护自身的权力,这突出表现在涉嫌腐败的巴西民运党成员迟迟不会被停职调查,反而有充分空间发起弹劾总统这样层级的政治行动。在前总统卢拉面临涉嫌腐败调查的微妙时刻,罗塞芙总统宣布任命卢拉入阁,这不仅造成涉嫌包庇的负面解读,而且这项任命直接遭到司法部门的否定。

不少分析者认为当前巴西政局陷入了多重危机的恶循环,很难走出困局。这种判断反映出巴西当前的政治困局所处的危机之深重,正是这种深重的危机导致罗塞芙政府的民意支持率保持在历史低位,而且促使执政联盟的政党敢于脱离联盟进而挑战劳工党和罗塞芙的执政地位。在诸多危机之中,对罗塞芙政府杀伤力最大的是经济严重衰退的事实与悲观前景。虽然腐败调查显示了前所未闻的腐败程度,但罗塞芙政府基本上坚持持续调查和反对腐败的立场,这种立场民众是能够予以认知的。问题出现在经济的持续衰退上,国民生活福利水平的下降、劳工党社会福利政策下刚刚成为新中产阶层的返贫前景、政府难以推动国会就经济政策形成共识等因素都削弱了罗塞芙政府的执政基础。政治反对派明白经济表现和政策乏力是民众最不满意的地方,但这显然不能构成弹劾罗塞芙的理由,因此选择了虽然历任巴西总统都会做但却从没有受到法律责任追究的财政舞弊作为弹劾理由,本次弹劾进程的政治性由此暴露无遗。

鉴于上述情形,对巴西政治困局的观察者来说,除了预测罗塞芙和劳工党的执政前景之外,讨论困局背后的原因和分析其对巴西未来发展的影响显得更为重要。

首先,需要检讨的是巴西制度性反腐的有效性,以便未来完善国家的制度安排。有一种观点将巴西的政治困局归因于多党制,但这不能解释为什么其他奉行多党制的总统制国家能够维持政局稳定。多党制下的执政联盟的瓦解通常是在合作利益受到损害,或者执政环境严重恶化的条件下发生。巴西的情形是多重危机叠加,同时反腐导致执政联盟力量变为挑战力量,制度安排难以对腐败力量予以及时惩处,形成放任其挑战执政力量的后果。巴西多党同时并存的政治格局难以在短期内改变,但反腐的制度安排通过努力尚有空间得到改进。

其次,需要关注本次弹劾案对巴西未来发展道路的影响。虽然卢拉是代表属于左翼的劳工党的政治领导人,但他奉行的政策很大程度上继承了卡多佐开创的发展模式,即注重市场的作用,同时推动社会政策。卢拉时期世界经济形势较好,巴西经济发展较快,能够支持劳工党政府的大规模社会包容政策。到了罗塞芙执政期间,外部世界的经济环境变差,内部则面临着社会项目支出负担沉重、国内财政和货币政策空间收紧的挑战,难以寻找到新的发展动力。劳工党执政期间的社会项目支出,公允地说是旨在提升巴西社会发展的长远动力,比如现金转移项目、住房项目等。这些社会支出扩大了巴西中产阶级的队伍,增加了教育机会和医疗服务。然而,不容忽视的是教育上更为注重大学阶段的投入,而初级教育的质量较差,公共医疗服务的水平也比较低,甚至发起引进外国医生的“更多医生”倡议,中产阶级的消费能力很大程度上是信用扩张的结果,凡此种种导致劳工党13年执政的社会项目没有转化为当下的生产力,不能为当下的经济困难提供新的增长动力,反而因政府支出能力下降而成为执政合法性的负面因素。如何寻求新的增长动力成为观察巴西政治活力的重要指标。

最后,构筑政治共识和维系政治领导的能力对于实现发展中国家的发展至关重要。很多发展中国家在西方政治范式强势地位的引导下,选择了三权分立总统制或者议会制等制度安排,然而这些制度安排的有效性需要适宜的环境才能实现。适宜的环境包括基本的政治稳定共识和相似的发展理念,巴西等拉美国家过去常常在发展道路上走极端,市场和国家的作用分工与配合缺乏明确的界定。较短时期的选举周期进一步增加社会福利的高支出,而且常常超越了国家发展阶段的支出。如巴西在罗塞芙政府期间提出教育支出升级到占国民生产总值10%的水平,这明显超出了新兴经济体的平均水准。当然,我们在分析巴西当前的政治困局时也不能太过于悲观,毕竟在美国等经济更为发达、制度更为成熟的国家也会出现因政治极化而难以推动改革的情形。巴西能否在本次政治困局的破解中,提升民众和精英对国家制度安排优缺点的认知,培育出新的政治共识和发展思路,对于巴西中长期的发展将显得尤为重要。

(作者系上海国际问题研究院美洲研究中心副主任,副研究员)

(责任编辑:魏银萍)

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